Brexit: Der innerirische Grenze bleibt eine Knacknuss

Bricht Grossbritannien den Brexit-Vertrag, könnte dies dazu führen, dass Irland den EU-Binnenmarkt mit Grenzkontrollen schützen muss. Der irische EU-Experte Daniel Keohane erklärt, welche Folgen eine solche Eskalation hätte und warum sie Dublin ins Dilemma stürzen würde.

Grossbritannien will mit einem Marktgesetz die Möglichkeit schaffen, Teile des Nordirland-Protokolls im 2019 abgeschlossenen Brexit-Vertrag wieder ausser Kraft zu setzen. Welche Reaktionen hat das in Irland ausgelöst?

Die Reaktionen aus Dublin waren überaus harsch. Es war ja gerade das Ziel der EU und Grossbritanniens gewesen, im Brexit-Vertrag eine wetterfeste Lösung zu finden, um eine regulatorische und eine Zollgrenze auf der irischen Insel auf jeden Fall zu vermeiden – egal, ob es zu einem weichen oder harten Brexit kommt. Deswegen hatte sich London ja zu Kontrollen in der Irischen See zwischen der britischen Insel und Nordirland verpflichtet. Es brauchte Jahrzehnte, um das Karfreitagsabkommen zur Beendigung des Nordirland-Konflikts auszuhandeln, und ein Bruch des Austritts-Vertrags würde das fragile Vertrauen zerstören.

Das Marktgesetz betrifft nur Deklarationen von nordirischen Exporten nach Grossbritannien sowie Staatsbeihilfen auf der britischen Insel. Ist die irische Angst nicht übertrieben?

Rein technisch gesehen würden diese beiden Elemente wohl nicht sofort zu einer harten Grenze führen. Allerdings wissen wir nicht, wie weit die britische Regierung den Vertragsbruch treiben würde und was im noch ausstehenden britischen Finanzgesetz stehen wird. Nun befürchtet die EU, dass London auf Güter, die von der britischen Insel nach Nordirland gelangen, keine Zölle erheben könnte. Insgesamt würde ein Vertragsbruch nicht nur zu einem Rechtsstreit zwischen Brüssel und London führen. Vielmehr stellt sich auch die Frage, wie die EU ihren Binnenmarkt schützen und ihren Aussenzoll durchsetzen könnte. Wenn Grossbritannien dies nicht gewährleistet, wird es Irland tun müssen.

Was würde Dublin tun, wenn am 1. Januar 2021 die Brexit-Übergangsfrist ausläuft?

Niemand weiss das genau, da sich die irische Regierung aus politischen Gründen bedeckt hält. Sie beteuert, dass sie keine Regulierungs- und Zollgrenze zwischen Nordirland und der irischen Republik errichten wolle. Dabei geht es nicht nur um den Friedensprozess, auch die grenzüberschreitende Wirtschaft basiert ja auf den gemeinsamen EU-Regeln. Die Versuchung für Dublin wäre also gross, zunächst einmal gar nichts zu tun und zu hoffen, dass neue Verhandlungen zwischen London und Brüssel innert wenigen Monaten die Lage klären. Sollte sich aber zeigen, dass in der EU nicht zugelassene Nahrungsmittel und Industrieprodukte in den Binnenmarkt geschmuggelt werden, wird der Druck der EU auf Irland steigen, Kontrollen durchzuführen. Schlägt London den Austrittsvertrag in den Wind, stellt dies Dublin vor die Wahl zwischen einem «West-Brexit» und einer harten Grenze zu Nordirland.

Was heisst das konkret?

Es wäre am einfachsten, die Kontrollen nicht an der Grenze zu Nordirland anzusiedeln, sondern an den Häfen, wo die Güter Irland in Richtung restliche EU verlassen. Das würde aber faktisch zu einem «West-Brexit» führen. Denn Irland verlöre seinen ungehinderten Zugang zum Binnenmarkt und wäre damit kein vollwertiges EU-Mitglied mehr. Das wird Dublin nicht hinnehmen können. Damit sind wir wieder bei den Kontrollen an der Landgrenze zu Nordirland. Diese hat fast 300 Übergänge – das sind mehr als an der gesamten Ostgrenze der EU – und lässt sich daher gar nicht flächendeckend kontrollieren. Während des Nordirland-Konflikts waren die meisten dieser kleinen Strässchen gesperrt, und die britische Regierung kontrollierte bloss rund 30 Übergänge.

Könnte es sich die Regierung in Dublin politisch überhaupt leisten, Grenzübergänge zu blockieren?

Es gibt nach wie vor gewaltbereite Splittergruppen der IRA, wobei abzuwarten bliebe, ob diese von Irland errichtete Grenzposten angreifen würden. Sicherlich aber käme es zu grossen Spannungen, denn das Letzte, was die Menschen in der Grenzregion wollen, sind blockierte Übergänge und neue Hürden. Natürlich könnte die Regierung argumentieren, Grossbritannien habe sein Wort gebrochen – ein Narrativ, das bei vielen Iren schon nur aus historischen Gründen auf fruchtbaren Boden fiele. Dennoch wäre es an der EU und an der irischen Regierung, diese extrem unpopulären Massnahmen umzusetzen. Für Dublin wäre das ein riesiges Schlamassel. Irland hatte zum Brexit nichts zu sagen, muss sich nun aber mit den Folgen herumschlagen.

Dublin und Brüssel sind also in der schwächeren Verhandlungsposition.

Das ist nur die halbe Wahrheit. Denn auch Grossbritannien würde sich ganz abgesehen von den wirtschaftlichen Folgen enormen politischen Schaden zufügen, wenn es sich aus einem völkerrechtlichen Vertrag einfach verabschiedet. Allen wird klar sein, wer die Schuld trägt, da die Regierung in London den Völkerrechtsbruch ja bereits zugegeben hat. Dies stärkt die Position der EU und Irlands.

Hofft Irland auf einen Wahlsieg von Joe Biden? Biden und die demokratische Mehrheitsführerin im Repräsentantenhaus, Nancy Pelosi, haben gedroht, einen Freihandelsvertrag mit London zu blockieren, wenn der Brexit das Karfreitagsabkommen gefährdet.

Es gibt in den USA bei den Demokraten wie bei den Republikanern grosse Unterstützung für das Karfreitagsabkommen. Der Gesandte von Donald Trump in Nordirland hat sich genau gleich geäussert wie Pelosi. Wenn London das Austrittsabkommen bricht und Dublin damit zu Kontrollen an der Grenze zwingt, wird sich Washington auf die Seite Irlands schlagen.

Wie schätzen Sie die Chancen dafür ein, dass ein Bruch des Austrittsvertrags abgewendet werden kann?

Ich bin einigermassen zuversichtlich, falls ein Handelsvertrag zwischen der EU und Grossbritannien zustande kommt. Die EU hat nun zwar ein Vertragsverletzungsverfahren gegen London eingeleitet, aber die Freihandelsgespräche nicht abgebrochen. Und jüngst hat es positive Signale gegeben. Die EU und Irland werden einen Handelsvertrag aber nur unterzeichnen, wenn London die umstrittenen Passagen aus dem Marktgesetz entfernt. Doch auch aus britischer Sicht ergäbe es keinen Sinn, den zollfreien Zugang zum EU-Markt mit Rechtsstreitigkeiten und einem Vertrauensbruch gleich wieder zu sabotieren.

Der irische Experte für Europa- und Sicherheitspolitik Daniel Keohane ist Senior Research Fellow an der Dublin City University und Associate Fellow am Londoner Think-Tank Centre for European Reform.