¿Es el momento de que la UE reexamine sus relaciones con Bielorrusia?

La política de la UE respecto a Bielorrusia no ha tenido ambición. El empeño reciente de Moscú en lograr una integración Rusia-Bielorrusia puede ofrecer nuevas oportunidades de diálogo para la UE, pero es posible que los frutos tarden en ser visibles.

Durante gran parte de los últimos 25 años, Bielorrusia ha sido, para la UE, una aberración entre los Estados europeos, poco más que un apéndice de Rusia, con un lamentable historial de opresión política y violaciones de los derechos humanos. Como consecuencia, el diálogo de la UE con Minsk ha sido limitado. Bielorrusia ha mantenido su estrecha alianza con Rusia, aunque ocasionalmente se dedicaba a coquetear con Occidente cuando el abrazo de Moscú se volvía demasiado fuerte. Sin embargo, es posible que la reciente presión de Rusia para profundizar la integración empuje al presidente bielorruso Alexander Lukashenko a buscar nuevas alianzas para evitar una ‘fusión’. ¿Será el momento de que la UE adopte una estrategia más ‘geopolítica’ respecto al país?

¿Qué novedades hay para la UE en la relación Bielorrusia-Rusia?

Lukashenko es presidente de Bielorrusia desde que se creó el cargo, en 1994, tres años después de que el país se independizara de la Unión Soviética. Su control del poder, cada vez más férreo, ha provocado un pulso prolongado con Occidente. Desde 1997, Bielorrusia ha sufrido varios tipos de sanciones de la UE por las frecuentes violaciones de los derechos humanos, los fraudes electorales y la represión política.

En los últimos años, no obstante, ha habido un deshielo en las relaciones. Bielorrusia demostró a Occidente que podía desempeñar un papel constructivo en la región cuando acogió las negociaciones de paz de la guerra del Donbas, tras la intervención de Rusia en Ucrania, en 2014. Además es el único país del Partenariado Oriental de la UE (Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania) que no tiene ningún conflicto territorial. A la UE le beneficia que Bielorrusia sea un vecino estable, aunque no sea democrático.

Cuando Lukashenko puso en libertad a los últimos presos políticos en 2016, la UE levantó las sanciones, salvo un embargo de armas y una serie de medidas concretas dirigidas a cuatro individuos relacionados con las desapariciones sin resolver de dos políticos de la oposición, un empresario y un periodista en los años 1999 y 2000. Desde entonces, la UE y Bielorrusia han firmado acuerdos para facilitar visados y de readmisión y han reanudado el diálogo sobre derechos humanos. La UE también ha incrementado la ayuda económica. Pero, a pesar de estos esfuerzos para normalizar la relación, Bielorrusia sigue estando muy abajo entre las prioridades de política exterior de la Unión. Ahora, la campaña rusa para una mayor integración entre los dos países —a partir del tratado de 1999, que, en teoría, debía crear un ‘Estado de la Unión’ con los dos— tal vez convenza a la UE de que debe reexaminar su estrategia.

La idea de revivir aquel tratado surgió en 2018, después de que Rusia anunciara cambios en el régimen fiscal de la industria del petróleo. Mediante un régimen de precios preferentes para el crudo, Rusia había proporcionado a Bielorrusia importantes subsidios, por valor de unos 100.000 millones de dólares entre 2005 y 2015. Bielorrusia, con una enorme dependencia del petróleo ruso tanto para consumo interno como para obtener ingresos de su reexportación, calculó que los cambios fiscales iban a costar a su hacienda más de 10.000 millones de dólares antes de 2025, y exigió alguna compensación. Moscú respondió que las concesiones solo serían posibles si los dos países emprendían una integración económica de largo alcance, que incluyera un sistema fiscal y aduanero unificado. 

Las propuestas rusas plantean un dilema a Lukashenko. La economía de Rusia es casi 30 veces la de Bielorrusia. Una integración con arreglo a las condiciones rusas socavaría la soberanía bielorrusa y sus intentos de desarrollar una política exterior de ‘múltiples vectores’, equilibrada entre el este y el oeste. Profundizar la integración es impopular entre los bielorrusos, de los que sólo el 16,5% apoya la creación del Estado de la Unión. Y el propio Lukashenko está tratando de obstruir cualquier iniciativa que pueda poner en peligro la independencia de su país y, por tanto, disminuir su poder personal.

Sin embargo, el rechazo a las propuestas de Moscú amenazaría la frágil economía bielorrusa. Rusia es el mayor acreedor del país: a mediados de 2019, Bielorrusia le debía más de 7.500 millones de dólares, aproximadamente el equivalente al 13% de su PIB anual. La pesimista predicción del Banco Mundial, de un crecimiento del PIB del 1,2% para 2020-2021, hace pensar que la economía bielorrusa tardará en mejorar si no se hacen reformas sustanciales. Pero Lukashenko es poco amigo de la liberalización económica porque su prestigio interno se basa en un nivel bajo de desempleo, menos desigualdades económicas que en otros Estados postsoviéticos y unas protecciones sociales generosas: todos, posibles gracias a la economía ajena al mercado que cultiva.

Da la impresión de que las negociaciones para el Estado de Unión se han frenado temporalmente. Durante su última reunión, el 7 de febrero, Vladimir Putin y Lukashenko volvieron a exhibir sus discrepancias sobre los nuevos contratos energéticos. Minsk ha estado presionando para lograr un mercado único de la energía dentro de la Unión Económica Euroasiática (UEEA, Armenia, Bielorrusia, Kazajistán, Kirguizistán y Rusia), con el fin de poder comprar gas y petróleo a los precios internos de Rusia. Pero Putin prefiere negociar contratos bilaterales con cada país, porque le proporcionan influencia política. De modo que el dilema de Lukashenko persiste: si Bielorrusia quiere ser menos vulnerable a las presiones de Moscú, tendrá que pagar más por su energía. Es decir, necesita buscar nuevos mercados, prestamistas y proveedores de energía. 

La jugada ofensiva de Lukashenko en la región

Rusia y la UE no son las únicas opciones para Bielorrusia. China y Estados Unidos también han mostrado interés por el país en los últimos tiempos, lo que refuerza a Lukashenko en sus negociaciones con Moscú. Bielorrusia ha hecho un esfuerzo económico concertado para intensificar su relación económica, política y militar con China, cuyos créditos han contribuido a que Minsk tenga menos dependencia económica de Rusia. En 2017, Bielorrusia debía a China casi tanto como a Rusia. Unos días antes de que Lukashenko se reuniera con Putin, el 20 de diciembre de 2019, su país consiguió un préstamo de 500 millones libres de condiciones del Banco Chino de Desarrollo para pagar parte de su deuda exterior. El dinero ayudó a compensar casi toda la diferencia después de que Rusia se negara a conceder a Bielorrusia un préstamo de 600 millones. 

Estados Unidos también ha empezado a tener más relación con Bielorrusia, por la preocupación de que la integración con Rusia ponga en peligro su condición de “parachoques” en la frontera oriental de la OTAN. En 2019, Washington y Minsk anunciaron el nombramiento recíproco de embajadores por primera vez en 10 años, y a eso siguió la primera visita del secretario de Estado norteamericano, Mike Pompeo, en febrero de 2020. Pompeo envió un mensaje simbólico de apoyo a la soberanía de Bielorrusia e indicó la voluntad de intensificar la cooperación económica, incluida la posibilidad del suministro de petróleo estadounidense; una oferta que puede ser interesante si Rusia empieza a cobrar precios de mercado. En principio, Estados Unidos está deseando impulsar su ayuda al desarrollo y, con el tiempo, a levantar las sanciones a las empresas petroquímicas bielorrusas, siempre que Minsk muestre avances en democracia y derechos humanos, cosa que, de momento, no está haciendo en absoluto.

No obstante, independientemente de cómo evolucionen las relaciones con China y Estados Unidos, el plan bielorruso de disminuir su dependencia de Rusia a largo plazo es imposible sin estrechar los lazos con la UE. En 2016, Bielorrusia situó la diversificación de las exportaciones en el centro de su estrategia de seguridad económica, con el objetivo de que al menos el 30% de sus exportaciones fuera a la UEEA, la UE y el resto del mundo. Pero la cuota de la Unión Europea es vulnerable a las presiones rusas, porque la cuarta parte de las exportaciones consiste en productos derivados del petróleo, en concreto del crudo ruso. Eso puede aumentar el interés de Lukashenko en construir unas relaciones más sostenibles con la UE en otros ámbitos.

Qué puede hacer la UE para dar un salto cualitativo en su relación con Bielorrusia

Para la UE, la mejor situación es que Bielorrusia siga siendo un Estado soberano, independiente y estable. La UE debe considerar de qué forma puede mejorar su relación económica y política con el país, así como ayudarle a resistir a las presiones rusas para crear el Estado de la Unión. Quizá sea difícil que la UE logre un consenso sobre el refuerzo de la cooperación, porque ya hay experiencia de que Bielorrusia, en otras ocasiones, se ha inclinado temporalmente en esa dirección y luego ha cambiado de rumbo, cuando mejoraban sus relaciones con Rusia. Pero el contexto actual es diferente: Bielorrusia tiene más necesidad que nunca de diversificar su economía y el deseo de China de aumentar su presencia en las cercanías de la UE también debería preocupar a los europeos. Bruselas tendrá que calibrar sus políticas con sumo cuidado y evitar las opciones que puedan dar la impresión de que respalda el régimen antidemocrático de Lukashenko. Pero hay formas de apoyar la economía del país y promover las reformas.

La UE podría empezar por ofrecer asistencia técnica a la modernización económica de Bielorrusia, porque eso ayudaría a atraer inversiones de empresas europeas. Bielorrusia es el único país del Partenariado Oriental que no tiene un Acuerdo de Asociación y Cooperación (AAC) con la UE, por las preocupaciones políticas y en materia de derechos humanos. También está sujeto a restricciones comerciales desde 2007. Pero los bielorrusos tienen ciertos motivos para sentirse víctimas de un trato excesivamente duro, dado que Azerbaiyán, que ocupa un lugar inferior en el Índice de Libertad en el Mundo, está negociando actualmente la sustitución de su AAC por un nuevo acuerdo integral.

Tras el deshielo de las relaciones en 2015-2016, Minsk y Bruselas empezaron a negociar un documento sobre las “prioridades de asociación” y establecieron un acuerdo para colaborar en varias áreas, con la posibilidad de incluir nuevos acuerdos comerciales. El proceso ha sido accidentado, en gran parte por la oposición de Lituania a la construcción de una central nuclear financiada por Rusia en Ostrovets, Bielorrusia, a solo 50 kilómetros de Vilna. Pero Lituania podría suavizar su postura si Lukashenko acepta unas inspecciones estrictas de la central, algo de lo que la Comisión Europea podría encargarse. La UE debe fijar cuanto antes las prioridades de la relación.

Ahora que la UE está revisando su marco para el Partenariado Oriental, el gasto futuro dedicado a Bielorrusia debería reflejar las prioridades generales de la Comisión, en particular la economía verde y la eficiencia energética. Sería positivo para las dos partes que establecieran un marco formal para la discusión de los aspectos energéticos, puesto que Bielorrusia es un importante país de tránsito, por el que pasa el 10% del petróleo y el 6% del gas consumidos en Europa. Bielorrusia ha señalado su interés en proyectos para incrementar la conectividad, impulsar la digitalización y la innovación y facilitar el comercio. Algunos proyectos del partenariado Oriental se desarrollan de forma bilateral y otros de forma multilateral. Hasta ahora, Bielorrusia ha preferido trabajar en el formato multilateral, y la UE debería aprovecharlo para iniciar un diálogo más regular con interlocutores como los miembros de la sociedad civil, junto a representantes de otros Estados del Partenariado. 

Bielorrusia siempre se ha resistido a que los préstamos y la ayuda de Occidente estuvieran sujetos a condiciones políticas. Pero quizá Minsk pueda ser más flexible ahora, después de que su reciente acercamiento despejara el camino para una inversión de más de 2.800 millones de euros del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) y el Banco Europeo de Inversiones (BEI). Los proyectos de los bancos —centrados en el desarrollo del sector privado, la privatización de empresas de propiedad estatal, la mejora de infraestructuras y la eficiencia energética— son reflejo de los intereses de la UE. La UE debe asegurar la sincronía entre su estrategia para el Partenariado Oriental a partir de 2020 y las prioridades de financiación del BERD y el BEI, con el fin de animar a Bielorrusia a avanzar en las reformas económicas y de gobierno.

Pero también debe tener en cuenta que, para Lukashenko, que Europa le empuje hacia la liberalización política puede parecer tan amenazador como las presiones integradoras de Rusia. La UE debe dar pasos graduales para ayudar a desarrollar las oportunidades de mercado de Bielorrusia, mejor que insistir en una transformación inmediata del sistema político. Mientras Lukashenko permanezca en el poder, hay escasas posibilidades de democratización, y todo indica que volverá a ganar en las elecciones presidenciales de 2020, previstas para finales de agosto. Las elecciones legislativas de noviembre de 2019 volvieron a poner en evidencia la falta de respeto a los principios democráticos. Y la situación de los derechos humanos tampoco ha mejorado, si bien las autoridades, por lo menos, están dispuestas a hablar del tema en foros internacionales. 

A la UE le interesa mantener una presencia visible en Bielorrusia para prepararse para la era post-Lukashenko, cuando quizá haya posibilidades de una apertura democrática. En la actualidad, los bielorrusos son los que tienen una percepción de la UE menos positiva entre los países del Partenariado Oriental: solo el 36% de la población es favorable a la UE, el 53% es neutral y el 9% tiene una imagen negativa. De los ciudadanos del Partenariado Oriental que están al tanto de la ayuda económica de la UE, Bielorrusia es el único país en el que la mayoría dice que “no sirve para nada”.

El reciente acuerdo sobre la facilitación de visados debería contribuir a reforzar los esfuerzos europeos de diplomacia pública. Además, la UE debe invertir más en el desarrollo del capital humano de Bielorrusia mediante la financiación de nuevos programas de movilidad para estudiantes, investigadores, activistas de la sociedad civil y representantes de los sectores creativos. Y debe respaldar las iniciativas que ayuden a sostener un sentimiento de identidad nacional bielorrusa, para contrarrestar la fuerte influencia de Rusia en los espacios culturales y mediáticos del país. La ayuda a las organizaciones que luchan contra la desinformación y sostienen la independencia de los medios debe ser una prioridad.

Aunque el carácter autoritario del régimen de Lukashenko sigue siendo una realidad incómoda para la UE, por lo menos tiene una ventaja: la previsibilidad, que la UE debe aprender a gestionar. Para que Bielorrusia siga siendo un interlocutor neutral, la UE debe tener una visión a largo plazo: ayudar económicamente al país para evitar la fusión con Rusia y, al mismo tiempo, sentar las bases para su transformación política en el futuro. 

Khrystyna Parandii is the Clara Marina O’Donnell fellow (2019-20) at the CER.